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    從典型案例看制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的難點及對策

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    發布時間:2018-08-09 10:01 來源:
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      近日,市場監管總局公布2017年以來全國工商和市場監管部門制止濫用行政權力排除、限制競爭行為10起典型案例(掃描文末二維碼了解詳情)。2017年以來,全國工商和市場監管部門充分發揮競爭政策的重要作用,嚴格依法行政,不斷加大對濫用行政權力排除、限制競爭行為的查處力度,通過行政建議、行政指導等方式,促使行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織及時糾正濫用行政權力排除、限制競爭行為,推動公平競爭審查制度有序實施,向社會各界倡導競爭文化。本文從上述典型案例入手,就制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的相關難點進行探討。

    反壟斷執法與行業主管部門的協調
      此次公布的10起典型案例涉及醫藥衛生、環境保護、建筑施工等多個行業,而反壟斷執法部門在制止濫用行政權力排除、限制競爭行為時,其規制對象大多也正是相關行業的主管部門。由于反壟斷執法部門與行業主管部門同為行政機關,具有依法行使法定職權的權力,如何在反壟斷執法過程中協調兩者的關系,有效制止行業主管部門濫用行政權力實施排除、限制競爭行為,成為不可回避的問題。
      不可否認,競爭法產生之初是為了規制企業的反競爭行為,但相較于經營者、個人而言,政府部門限制競爭行為對破壞公平競爭的市場秩序危害更甚。法學理論通說認為,政府干預經濟的形式有國家壟斷、行政壟斷和行業管制3種類型,行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭行為屬于行政壟斷范疇,對公平競爭市場秩序的破壞力巨大。筆者認為,盡管《反壟斷法》對濫用行政權力排除、限制競爭行為專設條款予以規制,但相關規定目前還有待細化,存在賦予反壟斷執法部門的職能有限、未明確反壟斷執法部門與行業主管部門之間職能分工的問題。
      此問題體現在《反壟斷法》第五十一條。從體系解釋的角度來看,該條款屬于行政壟斷的法律責任條款,也對反壟斷執法部門的權限作出明確規定。依據該法條內容,反壟斷執法部門被授予執法建議權,而非一般意義上的處罰權。這一規定基本延續了1993年《反不正當競爭法》第三十條的部分內容,在數十年的理論探討和法治實踐過程中,將政府反競爭行為交由“上級機關”責令處罰的規制方式引起各方較多質疑。《反壟斷法》規定反壟斷執法部門可以依法調查行政壟斷案件、對行為定性以及提出執法建議,事關最終法律追責的處罰權卻屬于涉事單位的上級機關。這些造成我國規制行政壟斷的威懾力不足。
      今年4月,我國反壟斷執法部門“三合一”,由市場監管總局統一執法,反壟斷執法力量分散的問題得到較好解決,而反壟斷執法部門地位的獨立性和權威性仍待加強。
      在此情形下,進一步協調反壟斷執法部門與行業主管部門之間的關系,無疑應注重規制濫用行政權力排除、限制競爭行為在不同行業中的一般性和特殊性之分。這樣,才能更好地打破相關行業因濫用行政權力設置的市場壁壘,維護相關市場統一開放、競爭有序的市場秩序。在此意義上,反壟斷執法部門的執法權限和權威性應得到行業主管部門的尊重。與之相應,反壟斷執法部門在對案件定性的同時,也要考慮行業主管部門壟斷行為的合理性要素,不能盲目地以一般性要件適用在查處特定行業壟斷行為上,而應對行業的特殊性、專業性進行充分調查和研究。
      另外,《反壟斷法》基礎地位的確立以及行業法律法規在競爭制度方面的完善同樣應引起關注。當前,無論是行業主管部門的行政壟斷,還是行業內部不同經營者的達成、實施壟斷協議行為,都與行業法律、法規在競爭制度方面的規定不健全有關。相關行業應依據《反壟斷法》進一步改進、建立有關制度,并明晰競爭執法與行業管理的職責分工。

    《反壟斷法》與公平競爭審查制度的適用
      《反壟斷法》對規制濫用行政權力排除、限制競爭行為提供了明確的法律依據,而隨著公平競爭審查制度的建立和推行,該制度相關內容也為反壟斷執法部門所適用,并在上述公布的典型案例中有集中體現。如在湖南省工商局糾正湖南省相關市州經信部門濫用行政權力排除、限制競爭行為案中,湖南省工商局以相關市州經信部門違反《反壟斷法》和《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》的有關規定,向其上級機關發出執法建議函。同樣,在寧夏回族自治區工商局、遼寧省葫蘆島市工商局查辦的相關案件中,公平競爭審查制度的內容也有所體現。
      由于《反壟斷法》與公平競爭審查制度分屬不同性質的法律與規范性文件,前者是全國人大常委會通過的法律,后者則是以國務院政策文件的形式確立的,因此在適用上述法律與規范性文件時,反壟斷執法部門需要進一步區別對待,對公平競爭審查制度的適用更要審慎。
      與此同時,反壟斷執法部門應注重適用兩者在規制濫用行政權力排除、限制競爭行為時的區別。現行《反壟斷法》對濫用行政權力排除、限制競爭行為予以規制采取的是事后救濟方式,更側重于對具體行政行為的處罰。而在實際生活中,抽象的濫用行政權力排除、限制競爭行為對于公平競爭市場秩序的破壞遠遠大于具體的濫用行為。《反壟斷法》第三十二條至第三十六條規制的是具體的濫用行政權力排除、限制競爭行為,對抽象的濫用行政權力排除、限制競爭行為的規制依據《反壟斷法》第三十七條的規定,無法從源頭上有效遏制此行為。
      正是在這樣的條件和背景下,公平競爭審查制度作為規制行政壟斷的創新之舉得以正式確立。它直接以各類排除、限制競爭的規范性文件作為審查對象,以事前審查的方式對抽象壟斷行為進行規制。《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》明確規定,在政策制定的過程中必須對照四大類共18項標準進行自我審查,如果具有排除、限制競爭效果則不能出臺,或者需修訂至符合相關要求才能正式頒行。由此可見,公平競爭審查制度正是作為專門規制行政壟斷行為的一種必要措施而建立的。
      當然,《反壟斷法》與公平競爭審查制度的聯系同樣不應被忽略,盡管后者為保障競爭秩序設置了較前者更為詳細的自我審查標準,但兩者的實體內容基本相同,規制政府反競爭行為的目的也始終一致。在此基礎上,學界普遍認為應將公平競爭審查制度作為一項具體制度納入《反壟斷法》。這樣,既能明晰反壟斷執法部門在執法過程中將《反壟斷法》作為上位法的基本尺度,也能保障公平競爭審查制度的推進落實和權威性。

    一般執法與部分領域重點規制的兼顧
      從《反壟斷法》的角度來看,任何濫用行政權力排除、限制競爭的行為都應被納入規制范圍內,而部分行業由于種種原因,更容易形成壟斷格局和市場壁壘,理應成為反壟斷執法部門重點關注的領域。
      以葫蘆島市工商局糾正建昌縣城鄉規劃建設局濫用行政權力排除、限制競爭行為案為例,反壟斷執法部門在確定重點規制領域的過程中,應充分考察該行業的特殊背景和現實處境。
      本案中,涉嫌行政壟斷的行為主要發生在公用事業領域,具體是在供水行業。而從歷史分析的角度來看,供水公司最初是由政府統管的事業單位,之后才慢慢轉變為壟斷經營的國企。雖然2003年和2004年出臺的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》和《市政公用事業特許經營管理辦法》逐漸將供水行業向市場化推進,但是供水行業的市場準入程度依舊不高,供水行業成為集稀缺性資源、自然壟斷、國企獨占和公共利益于一身的復雜市場。
      在供水市場中,部分地方政府出于供水企業的市政性、公共性、國有性等原因,未能真正做到政企分離或者分離尚不到位。與此同時,隨著市場化改革和國企改革的推進,供水企業一邊進行市場化運作,以市場主體的形式參與市場生產、經營活動,面臨自負盈虧、自擔風險的壓力;一邊受限于公益類國企的身份,需要承擔公共服務的職能,接受政府價格限制,遵循保本微利的原則。由此可知,政府部門與供水企業在行業中未能確定彼此邊界,沒能理順關系,才導致當供水企業面臨虧本壓力之時,有的政府部門時常假借各種名義干預市場。
      此類案件的涉案主體也常以用戶安全、效率等作為抗辯理由。如供水企業認為當前市場上銷售的產品質量良莠不齊,售后服務無保障,技術參數不統一,或者不能有效與相應系統軟件兼容,給群眾交費造成諸多不便等,要求用戶必須使用經政府部門指定的公司產品,以此來有效保證產品質量和售后服務。反壟斷執法部門在對供水企業這類抗辯理由進行分析時,應結合《反壟斷法》和相關行業法律、法規綜合考量。
      此外,《城市供水條例》第二十八條規定:“用水單位自行建設的與城市公共供水管道連接的戶外管道及其附屬設施,必須經城市自來水供水企業驗收合格并交其統一管理后,方可合作使用。”可見,行政法規賦予了城市自來水供水企業對戶外管道及其附屬設施進行驗收、管理的職責,給予城市供水企業確保水表質量的正當合法手段。政府部門亦可加強水表質量檢查執法,確保水表設施的質量、管理及維修服務,而非簡單粗暴地干預正常的市場經營活動。

    □武漢大學競爭法與競爭政策研究中心 孫 晉 鐘 原 衛才旺

    (責任編輯:沈沉)

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