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    我國《反壟斷法》實施成效與完善方向

    ——寫在《反壟斷法》實施十周年之際

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    發布時間:2018-08-09 10:01 來源:
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      今年8月1日,是我國《反壟斷法》正式實施十周年的日子。根據今年3月公布的國務院機構改革方案,我國反壟斷執法機構實現“三合一”。此時梳理我國《反壟斷法》實施的成效和分析其未來的完善方向很有必要。

    我國《反壟斷法》實施方式的多元化
      與其他法律一樣,《反壟斷法》要發揮應有的作用,既需要“書本上的法”,即《反壟斷法》的制定,更需要“行動中的法”,即《反壟斷法》所確立的制度規則在經濟社會生活中得以實現的活動過程。
      《反壟斷法》實施的基本方式是多種多樣的,既包括《反壟斷法》的遵守(守法),也包括《反壟斷法》的執行(行政執法)和《反壟斷法》的司法適用(司法),它們在《反壟斷法》的實施中各有作用和特點。相對于行政執法和司法通過國家機關的介入和強制力來實施《反壟斷法》,守法則表現為行為主體自覺遵守《反壟斷法》,因而是《反壟斷法》實施中最符合效益的途徑和最理想的實施形式。
      雖然運用國家權力的行政執法和司法活動在《反壟斷法》的實施中具有非常重要的地位和作用,是更容易被感知的或者說是“有形的法”的實施方式,但不能僅將《反壟斷法》的實施理解為反壟斷行政執法和反壟斷司法,而應將經營者和其他主體自覺遵守《反壟斷法》的情況納入其中。同時,反壟斷執法機構實施《反壟斷法》,不僅表現在具體的行政執法上,還表現在《反壟斷法》的宣傳普及和競爭倡導上。《反壟斷法》的宣傳普及對于增強民眾反壟斷法律意識,培育全社會的競爭文化具有非常重要的意義。
      從實施主體的性質和實施程序看,《反壟斷法》的實施有兩個基本的途徑和機制,即《反壟斷法》的公共實施和私人實施。前者是指專門的反壟斷執法機構依法查處壟斷行為所進行的行政執法,后者是指有關主體(經營者、消費者等)就壟斷行為追究民事責任而依法向法院提起的民事訴訟。它們相互配合、相互補充,共同維護公平競爭的市場秩序,缺少其中任何一個都不利于《反壟斷法》的全面有效實施。

    我國《反壟斷法》實施的初步成效
      自我國《反壟斷法》2008年8月1日實施以來,我國反壟斷執法機構分別對經營者集中反壟斷審查、查處價格壟斷行為和非價格壟斷行為進行積極的探索,取得明顯的執法成效。截至2018年上半年,商務部共收到經營者集中申報案件2200多件,其中絕大部分是無條件批準,禁止2件,附條件批準36件。全國發改(物價)部門累計查處各類價格壟斷案件200多件。全國工商和市場監管部門共立案查處涉嫌壟斷案100件,結案55件,中止調查4件,制止濫用行政權力排除、限制競爭行為41起。其中,總局授權立案查處18件涉嫌壟斷案,制止濫用行政權力排除、限制競爭行為13起。此外,各級人民法院受理的壟斷糾紛案件也超過400件。
      從前述《反壟斷法》實施方式多元化的視角看,判斷我國《反壟斷法》的實施效果除了這些“有形的實施”外,還需要看那些“無形的實施”,即經營者和其他主體主動遵守的情況。在這方面雖然沒有很具體的量化指標,但從一些披露出來的消息和企業合規的實踐看,很多企業(包括外資企業)在《反壟斷法》實施后改變了原先的合同條款和內部文件中與該法精神不符的內容,越來越多的企業將《反壟斷法》作為合規審查的一個非常重要的內容。這說明,隨著《反壟斷法》的宣傳普及和反壟斷執法的有效推進,經營者的反壟斷法律意識進一步增強,全社會的競爭文化有了很大提升,市場主體對《反壟斷法》的主動遵守情況得到明顯改善。
      總體來看,我國《反壟斷法》經過十年的實施,已經初步發揮其在規范市場競爭行為、維護公平競爭市場秩序方面的積極作用,促進我國的經濟改革和發展。尤其是在十年來的后半段(2013年以來),我國《反壟斷法》實施的力度不斷加大,查處、審理了一大批反壟斷典型案件,包括深圳市中級人民法院和廣東省高級人民法院對華為公司訴美國交互數字公司案作出判決,國家發改委對美國高通公司作出高達60多億元罰款的行政處罰,原國家工商總局對利樂公司作出罰款6.77億元的行政處罰等。此外,商務部也審查處理了馬士基、地中海航運、達飛設立網絡中心案等一大批有影響的經營者集中案件。我國的反壟斷執法行動受到國內外的廣泛關注,我國也成為世界上最重要的反壟斷管轄區之一。可以說,我國《反壟斷法》實施十年來,反壟斷執法、司法已取得明顯成效,為反壟斷執法機構、司法機關進一步有效實施《反壟斷法》奠定良好的基礎。

    我國《反壟斷法》的完善方向
      在我國反壟斷執法、司法取得明顯成效的同時,我國《反壟斷法》實施十年來也出現了一些問題,主要涉及法律本身的修訂完善。目前,《反壟斷法》的修訂工作已經列入有關立法計劃的議事日程,國務院反壟斷委員會開始啟動《反壟斷法》修訂的研究工作。就宏觀層面而言,筆者認為,我國《反壟斷法》需要在以下三個方面予以加強。
      一是加入競爭政策基礎性地位和公平競爭審查的內容。近年來,競爭政策不僅受到學界的關注,也越來越受到國家的重視。2015年10月12日,《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》明確提出,逐步確立競爭政策的基礎性地位。2016年6月,《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》要求,建立公平競爭審查制度,防止出臺新的排除、限制競爭的政策措施,并逐步清理廢除已有的妨礙公平競爭的規定和做法。這些預示著,競爭政策及作為其重要實施路徑的公平競爭審查制度在我國社會主義市場經濟發展中會發揮越來越重要的作用,同時這也要求將競爭政策和公平競爭審查內容上升至法律層面,成為國家的一項基本的法律制度。筆者建議,我國在修訂《反壟斷法》時應增加這方面的內容,建立起與此相關的若干基本制度規則,具體規則可由國務院制定相關的實施條例,在我國形成以《反壟斷法》為核心的競爭政策體系。
      二是推動我國建立統一權威高效的反壟斷執法體制。我國《反壟斷法》規定“雙層次多機構”的執法體制,即國務院設立反壟斷委員會,負責組織、協調、指導反壟斷工作,并規定其應履行的相應職責,同時,國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構(統稱國務院反壟斷執法機構)依照《反壟斷法》規定,負責反壟斷執法工作。國務院反壟斷執法機構根據工作需要,可以授權省區市人民政府相應的機構,依照《反壟斷法》規定負責有關反壟斷執法工作。根據今年的《國務院機構改革方案》,國務院反壟斷執法機構在新組建的國家市場監督管理總局的平臺上實現統一,國務院反壟斷委員會的具體工作由國家市場監督管理總局承擔。反壟斷執法機構的統一是完善我國反壟斷執法體制非常重要的一步,今后需在此基礎上進一步提高機構地位和增強權威性,以更好地提高執法效率、強化執法效果。
      三是完善我國《反壟斷法》的程序制度。反壟斷執法程序制度是反壟斷法律制度中不可缺少的組成部分。《反壟斷法》第六章專門對涉嫌壟斷行為的調查作出規定,并確立壟斷案件調查的基本程序制度。另外,在《反壟斷法》其他部分的制度中也有與調查程序直接相關的內容。由于《反壟斷法》規定的程序規則相對簡單,而程序規則與公正、效率等基本法律價值的實現直接相關,也涉及反壟斷執法機構具體行政行為的合法性問題,因而需要對有關壟斷案件調查的程序規則進一步細化。此前,我國已經出臺了一些程序規則,但這些程序規則存在層級不高和相互不夠協調的問題。這就需要通過修訂相關法律規定來細化我國反壟斷執法的程序規則,進一步加強執法決定程序的中立性和程序的參與性、公開性,確保反壟斷執法機構在法治的基礎上有效實施《反壟斷法》。
      (作者系上海交通大學特聘教授,競爭法律與政策研究中心主任,國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員)

    □王先林

    (責任編輯:沈沉)

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